Тезисы доклада Гордина И.В. на конференции «Стратегические проблемы водопользования России», г.Азов, 30 июля 2008 г.

Водный кодекс: социо-эколого-экономические аспекты застройки побережий

Д.т.н., проф. Гордин И.В.

Новый Водный кодекс вызвал бурную дискуссию в обществе, в центре внимания которой тревога за превалирование экономических, приватизационных интересов над социальными и экологическими. Эта тревога за состояние водных ресурсов вполне обоснована и в части судьбы водоохранных зон рек, озёр и водохранилищ. Побережья всегда были землями особой ценности, предельно привлекательными для элитной застройки.

В ходе дискуссий по поводу нового ВК, многими специалистами предыдущий Водный кодекс 1995 г. представлялся как высококачественный документ, отступления от которого являются свидетельством снижения профессионального уровня и опасной экономической либерализации водоохранного законодательства. Это не так: именно Водным кодексом 1995 г. были заложены основные «мины» рыночной экономики на российских побережьях. И когда говорят, что ущемления береговых полномочий Водного хозяйства инициированы МЭРТ, это лукавство. Капитуляция подготовлена значительно раньше.

К концу 1980-х гг. Водное хозяйство самоустранилась от хозяйственного управления побережьями, грубо проигнорировав экологический принцип неотделимости водного объекта от береговой экосистемы. Этой бесхозностью воспользовались отрасли, заинтересованные в освоении свободных территорий и не несущие ответственности за состояние водных ресурсов. В первую очередь Сельское хозяйство и Строительство.

Эту капитуляцию руководство отрасли оформило рядом сомнительных нормативно-правовых актов. Если на одну чашу весов положить ВК-1995, Постановление №1404 (1996г.), Юридический комментарий к ВК-1995 (1997 г.) и «Методические указания по проектированию водоохранных зон» (1998 г.), а на другую ВК-2007, то первая чаша перевесит по степени негативного влияния на береговую водоохрану.

ВК-2007, несмотря на ряд принципиальных изъянов, позволяет разработать эффективную водоохранную политику на побережьях. Он станет ускорителем аннексионных процессов только в случае продолжающейся пассивности Водного хозяйства. Нет сомнений, что благодаря этой пассивности ВК будет использован для распродажи и нещадной эксплуатации береговых земель. Конкретно многое зависит от того, какими нормативно-правовыми актами ВК будет дополнен — оздоровляющими или усугубляющими ситуацию.

Начнем с рассмотрения положений ВК-2007, благоприятных в плане решения проблем береговой водоохраны. ВК четко провозглашает принципы системного подхода к решению водохозяйственных проблем, принципы комплексного использования и охраны водных объектов. Причем с очень сильным упором на охрану водных объектов и системный подход к решению этой проблемы:

«Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе

... 17) охрана водных объектов — система мероприятий, направленных на сохранение и восстановление водных объектов;

... Статья 3. Основные принципы водного законодательства

... 2) приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду;».

С очень сильным упором на важность использования водных объектов для коммунального водоснабжения:

«Статья 3. Основные принципы водного законодательства

... 5) приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования. Предоставление их в пользование для иных целей допускается только при наличии достаточных водных ресурсов;».

И очень сильным упором на общедоступность водных объектов:

«Статья 6. Водные объекты общего пользования

... 2. Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, другими федеральными законами.

... 6. Полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров, составляет пять метров.

... 8. Каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств».

Новый кодекс традиционно для водного хозяйства подчеркивает аспект комплексности использования водных объектов:

«Глава 4 Управление в области использования и охраны водных ресурсов

Статья 24. Полномочия органов государственной власти РФ в области водных отношений

... 2) разработка, утверждение и реализация схем комплексного использования и охраны водных объектов и внесение изменений в эти схемы;

... Статья 33. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов

... 2. Схемы комплексного использования и охраны водных объектов разрабатываются в целях:

1) определение допустимой антропогенной нагрузки на водные объекты;

... 3) обеспечение охраны водных объектов;

... 3. Схемами комплексного использования и охраны водных объектов устанавливаются:

1) целевые показатели качества воды в водных объектах на период действия схем;

2) перечень водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов;».

Традиционно внимание ВК к проблемам качества воды и водоохранного контроля:

«Статья 35. Разработка и установление нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды водных объектов

... Статья 36. Государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов

1. Задачей государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов является обеспечение соблюдения:

1) требований к использованию и охране водных объектов;

2) особого правового режима использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в границах водоохранных зон и зон специальной охраны источников питьевого водоснабжения;».

Новый Водный кодекс традиционно строг в водно-санитарном аспекте, и ни в коей мере не вяжет рук санитарно-эпидемиологическому законодательству:

«Статья 43. Использование водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения

«... 2. Для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения устанавливаются зоны, округа санитарной охраны в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Сравнивая Санитарные правила и нормы СанПиН 2.1.5.980-00 «Гигиенические требования к охране поверхностных вод» (дата введения — 1 января 2001 года), можно видеть, что новый Водный кодекс гораздо радикальнее в отношении сброса сточных вод в источники централизованного водоснабжения:

«Статья 44. Использование водных объектов для целей сброса сточных вод и (или) дренажных вод

... 3. Запрещается сброс сточных вод и (или) дренажных вод в водные объекты, расположенные в границах:

1) зон, округов санитарной охраны источников питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения;».

Причем новый Водный кодекс дает четкое отнесение к категории сточных вод и поверхностного стока территорий (канализованного и неканализованного):

«Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем кодексе

... 19) сточные воды — воды, сброс которых в водные объекты осуществляется после их использования или сток которых осуществляется с загрязненных территорий».

Несмотря на позитивную однозначность названных положений многим кажется, что используемый кодексом термин «водные отношения» всё это перечеркнет, неся в себе опасную неопределенность и коммерческую направленность. Но он введен в текст в совершенно традиционной трактовке:

«Статья 2. Водное законодательство

... 2. Нормы, регулирующие отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения)...».

В целом можно сказать, что приведенные выше положения ВК-2007 не выводят нас из круга традиционно-позитивных для водоохраны представлений.

Перейдем к положениям, осложняющим решение проблем береговой водоохраны.

Фундаментальным постулатом экологии является принцип неотделимости состояния вод от состояния берегов. Он не только теоретически и экспериментально обоснован, но и долгое время реализовывался в законодательной и правоприменительной практике.

В ВК-1995 органическая и функциональная неотделимость водного пространства, водной массы, ее количества и качества от состояния берегов была однозначно провозглашена статьей 7: «Поверхностные воды и земли, покрытые ими и сопряженные с ними (дно и берега водного объекта), рассматриваются как единый водный объект».

Казалось, что терминологическая замена «водных ресурсов» на «водные объекты» усилит внимание нового ВК к аспекту неотделимости воды от берегов. Но произошло нечто противоположное. ВК-2007 законодательно исключает берега из состава водных объектов:

«Статья 5. Поверхностные водные объекты и подземные водные объекты

... 2. Поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии».

Вот такой образец административно-командного управления экологией в интересах рыночной экономики. Ниспровергнув эти методы в сфере, где они сковывают рынок, либералы беззастенчиво используют ненавистный арсенал даже в науке, когда он нужен для рыночной экспансии. Абстрагирование от состояния берегов — концептуальный сюрприз не только для гидроэкологии, но и для практики водного хозяйства. Ведь это две разные дисциплины «Комплексное использование и охрана водных объектов» в естественной трактовке и урезанное «Комплексное использование и охрана водных объектов в границах береговой линии», которое уже по определению отрицает комплексность водопользования.

Чтобы не обвинять в творческом пересмотре основ экологии и принципов оптимизации водного хозяйства МЭРТ, надо снова обратиться к истории. В 1990-е гг. ЗК (ст.102) и ВК (ст.7) рассматривали береговые земли и воду как неразрывное целое, образующее единый водный объект, и видели в этом прогрессивные тенденции экологизации земельного и водного законодательства. Однако уже в Комментарии к ВК-1995 юристы и экономисты заставляют увидеть совсем другое — не расширение экологической ответственности, а расширительное толкование прав собственности.

Так, разъясняя ст.7 «Водный объект», авторы Комментария пишут: «Таким образом, исполнителю Закона напоминается, что в природе существует определенное единство вещества воды и земли. Но возникает вопрос о юридическом значении провозглашения такого единства воды и земли. Очевидно, юридическое значение этого правила в том, что в случае пользования водным объектом права пользователя распространяются как на вещество воды, так и на землю, в которой эта вода сосредоточилась. Это означает также, что в случае предоставления в пользование какого либо сосредоточения воды, автоматически в пользование предоставляются дно и берега, в которых вода сосредоточилась. И наоборот, если в пользование предоставляются дно и берега поверхностных водных объектов или вмещающие горные породы, то права пользования автоматически распространяются на соответствующие сосредоточения воды. Именно в этом заключается юридическое значение единства воды и земли в водном объекте».

Отсюда уже один шаг к провозглашению юридического значения взаимосвязи всех биосферных процессов, всего, что есть на планете. Вот до каких высот долетали юристы и экономисты 1990-х, окрыленные ощущением универсальности своих знаний.

Кратко остановимся на печальной судьбе понятия «земли водного фонда». Эта категория была определена Земельным кодексом РФ, статьей 102:

«1. К землям водного фонда относятся земли, занятые водными объектами, земли водоохранных зон водных объектов, а также земли, выделяемые для установления полос отвода и зон охраны водозаборов, гидротехнических сооружений и иных водохозяйственных сооружений, объектов».

Объективно создание концепции комплексного использования и охраны береговых земель водного фонда остается актуальной непоставленной задачей. Но новым ВК проблема радикально снимается с повестки дня. Федеральный закон «О введении в действие Водного кодекса РФ» статьей 14 вносит следующие изменения в Земельный кодекс:

«Статью 102 Земельного кодекса РФ «Земли водного фонда» изложить в следующей редакции:

«К землям водного фонда относятся земли:

1) покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;

2) занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах».

И всё. Только дно, о берегах забудьте, они не являются неотъемлемой частью водных объектов, а водоохранные зоны в земли водного фонда не входят. Решительно исключены из статьи 102 и зоны санитарной охраны источников централизованного питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Так, может быть, Водный кодекс считает достаточным, что Земельный кодекс включает водоохранные зоны статьей 97 в земли природоохранного назначения, причем 1-м подпунктом пункта 1? Не тут-то было: исключать — так отовсюду. Той же статьей 14 вносится в Земельный кодекс и такое изменение: «подпункт 1 пункта 1 статьи 97 признать утратившим силу».

Таким образом, по инициативе авторов ВК понятие «Водоохранные зоны» из Земельного кодекса изымается. И, несомненно, из вежливости, чтобы не осложнять никому земельных отношений. Такая ориентация является явной политической уступкой, утратой водным хозяйством основных управляющих функций в береговой охране водных объектов.

В результате управление береговой частью водных объектов переходит к Животноводству и Земледелию, которые, сокращаясь и деградируя, вполне готовы напрямую и через коммерческих посредников к спекулятивной распродаже своей «львиной доли» присвоенных земель водного фонда. И чем радикальнее развалено то или иное сельхозпредприятие, тем легче и выгоднее его руководство реализует продажу.

Конечно, грустно, что фактическая капитуляция Водного хозяйства, происшедшая в 1990-е годы, теперь официально оформлена. Грустно, что Водное хозяйство не нуждается в щедротах Земельного кодекса и не собирается считать берега своим фондом и своим богатством. Беззаботность оказалась дороже. Причем беззаботность недальновидная: никто ответственности за состояние водных ресурсов страны с Водного хозяйства не снимал.

Новый Водный кодекс не только узаконивает исключение из категории «Земли водного фонда» водоохранных зон и зон санитарной охраны источников водоснабжения, но и существенно меняет в сторону послабления геометрические водоохранные регламенты. В частности, в новом кодексе сняты нормативы требуемой удаленности объектов от уреза воды в зависимости от характера и уклона местности, игравшие противоречивую но хоть какую-то роль в регламентации дачно-коттеджной застройки побережий. Приведем основные положения, определяющие геометрические ограничения водоохранных рисков:

«Статья 65. Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы:

... 4. Ширина водоохранной зоны рек или ручьев устанавливается от их истока для рек или ручьев протяженностью:

1) до десяти километров — в размере пятидесяти метров;

2) от десяти до пятидесяти километров — в размере ста метров;

3) от пятидесяти километров и более — в размере двухсот метров;

... 6. Ширина водоохранной зоны озера, водохранилища, за исключением озера, расположенного внутри болота, или озера, водохранилища с акваторией менее 0,5 квадратного километра, устанавливается в размере пятидесяти метров.

... 11. Ширина прибрежной защитной полосы устанавливается в зависимости от уклона берега водного объекта и составляет тридцать метров для обратного или нулевого уклона, сорок метров для уклона до трех градусов и пятьдесят метров для уклона три и более градуса».

... 14. На территориях поселений при наличии ливневой канализации и набережных границы защитных прибрежных полос совпадают с парапетами набережных. Ширина водоохранной зоны на таких территориях устанавливаются под парапеты набережной. При отсутствии набережной ширина водоохранной зоны, прибрежной защитной полосы измеряется от береговой линии».

Остановимся подробнее на параметрах водоохранных зон, поскольку здесь мы сталкиваемся уже не с бестолково-хитроватой невнятностью Постановления №1404 [2, 3], а с фундаментальным отрицанием экологических законов.

Как видим, по новому кодексу ширина водоохранной зоны для рек назначается в диапазоне до 200 м, а для озер и водохранилищ — не более 50 м. Это, например, значит, что Волга на незарегулированных участках будет защищена от береговой антропогенной нагрузки полосой 200 м, а на зарегулированных — только 50. По логике составителей кодекса получается, что русловой быстроток уязвим для береговых антропогенных воздействий гораздо больше, чем слабопроточные и застойные мелководья озер и водохранилищ.

А ведь именно замедление водообмена, снижающее разбавление сточных вод, интенсивность аэрации и в целом самоочищающую способность водных масс, является главным фактором уязвимости водоемов в сравнении с водотоками. Именно застойные, хорошо прогреваемые мелководья являются наилучшей кухней для развития фитопланктонного цветения, зарастания макрофитами и заболачивания при наличии достаточной биогенной подпитки. Это главные, глубоко изученные гидроэкологические минусы озер и водохранилищ, всегда требовавшие повышенного водоохранного внимания. Данный демарш кодекса настолько непрофессионален, что для объяснения его появления на свет подходят только чисто бытовые версии.

В заключение рассмотрим положения ВК, наиболее проблемные в плане реализации.

Поскольку в новом ВК резко ослаблены геометрические ограничения водоохранных рисков, все гарантии качественного состояния водных объектов сосредоточиваются в принципе недопустимости их загрязнения, засорения и истощения. Этот принцип не удавалось реализовать раньше из-за технических проблем и невозможности санитарно-экологического контроля частных владений, и еще сложнее реализовывать в новых условиях [2, 3]. Перечень потенциальных источников загрязнения, безоговорочно запрещенных к размещению в водоохранных зонах и прибрежных защитных полосах, весьма краток:

«Статья 65. Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы

... 15. В границах водоохранных зон запрещаются:

1) использование сточных вод для удобрения почв;

2) размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов и производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ;

3) осуществление авиационных мер по борьбе с вредителями и болезнями растений;

4) движение и стоянка транспортных средств (кроме специальных транспортных средств), за исключением их движения по дорогам и стоянки на дорогах и в специально оборудованных местах, имеющих твердое покрытие.

... 17. В границах прибрежных защитных полос наряду с установленными частью 15 настоящей статьи ограничениями запрещаются:

1) распашка земель;

2) размещение отвалов размываемых грунтов;

3) выпас сельскохозяйственных животных и организация для них летних лагерей, ванн».

Для остальных потенциальных источников загрязнения Водный кодекс требует снижения водоохранных рисков технологическими средствами:

«Статья 65. Водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы

... 16. В границах водоохранных зон допускаются проектирование, размещение, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию и эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды».

Несомненно, это сложнейший блок технологических проблем, особенно в части обеспечения экологической чистоты жилой береговой застройки. И, конечно, никуда не уходят проблемы санитарно-экологического контроля частных владений [2, 3].

Не менее острые вопросы возникнут и при реализации провозглашенного ВК принципа общедоступности береговой полосы. По существу единственным геометрическим ограничением на застройку побережий сегодня становится общедоступность бечевника, что означает запрет возведения здесь частных строений. Как будто непосредственно вытекающий из положений Конституции РФ доступ населения к воде гарантирован. Однако практика показывает, что этот принцип был и остается нереализуемой декларацией.

Бесперспективна и социально опасна практика предоставления для массового отдыха береговой полосы, отделяющей элитные поселки от уреза воды. Оставляемые сегодня «для народа» 50—70 метров становятся зоной организованной социальной напряженности. Измотанные «культурным отдыхом» непрошеных гостей и ответным лаем своих собак, владельцы коттеджей бросают все силы и средства, чтобы полностью оградить поселок от проникновения «посторонних лиц» на берег. По новому Водному кодексу власти уже не будут «дарить» народу 50—70 метров береговой полосы. ВК жестко ограничивает размеры этого рекреационного подарка полосой 5—20 м. Если сегодня береговых «патрициев» тошнит от «плебса», купающегося и пикникующего в 50 м от частных владений, то легко представить, к чему ведет сокращение дистанции.

Каждый глава поселковой администрации и каждый председатель колхоза прекрасно понимают, что провозглашенный ВК принцип общедоступности бечевника реализовать не удастся даже при самых суровых регламентах. Отлаженные механизмы аннулирования принципа никуда не делись и с каждым днем становятся все циничнее и изощреннее. Но эта аннексия будет осуществлена уже в режиме «самодеятельности» владельцев береговой недвижимости. Продавцы уже будут не причем.

Как бы ни хотелось по всему периметру водных объектов следовать принципу общедоступности береговой полосы, перспектива его реализации не просматривается. Сочетать береговой коттеджный поселок с общедоступностью берега не удается сегодня и не получится завтра. Мы создаем зону слишком высокого социального напряжения. На этих «заминированных» берегах спокойной жизни не будет никому. И сегодня реализуется именно этот сценарий. Надо думать о том, как уравновесить интересы всех слоев общества.

В поиске решения экологических и социальных проблем побережий правильнее было бы выдвинуть принцип недопустимости сплошной вдольбереговой застройки (даже при гарантированной общедоступности бечевника) [2, 3]. Главным следует считать не борьбу за 5—20-метровую полосу общедоступного берега, а обеспечение «линейных разрывов» береговой застройки. Коттеджную застройку необходимо «перемежать» благоустроенными береговыми зонами коллективного отдыха (ЗКО), природными лесными, луговыми и болотными массивами, допускающими свободное причаливание, охоту, рыболовство.

На множестве водных объектов мы с этими оптимизационными программами уже опоздали. В последнее десятилетие сформированы сплошные многокилометровые береговые полосы частной и ведомственной береговой застройки, капитально огороженные и вооруженно охраняемые, наглухо отсекающие население от воды.

Совершенно ясно, что Водное хозяйство в самое ближайшее время будет поставлено перед фактом резкого нарастания экологической и социальной нагрузки на объекты, которые уже находятся в критическом состоянии, и ответственность за состояние которых не снижается. И ответственность не только перед государством, но и перед владельцами береговой недвижимости, которые очень скоро начнут возмущаться тем, что специалисты допустили перегрузку водных объектов, в результате которой происходит снижение рекреационного комфорта и обесценивание вложенных капиталов [2, 3].

Работа выполнена при финансовой поддержке РГНФ, проект № 06-02-00043а.

Литература

1. Водный кодекс Российской Федерации. Официальное издание. — М.: Юридическая литература, 2007. — 80 с.
2. Гордин И.В. Кризис водоохранных зон России. — М.: Физматлит, 2006. — 196 с.
3. Гордин И.В. Берегите берега. — М.: Физматлит, 2007. — 108 с.

Гордин И.В.

Все материалы раздела «Библиотека»


ФОТОРЕПОРТАЖ 36
Раки

Участвуйте в нашем конкурсе и выиграйте ценный приз!


Опт рыболовные снасти
Аналитика, цены, новости рынка. Куплю опт
sibsnasti.ru
Дизайнерские стеновые панели для ванной фото
Продаем стеновые трехслойные железобетонные панели. Официальный дилер
geladeco.com


© 2006—2017 Электронное издание «Логово». Использование материалов возможно только с ссылкой на источник

Мнение редакции может не совпадать с мнением авторов. Редакция не несет ответственности за достоверность информации, опубликованной в рекламных объявлениях.

Создание сайта — ЭЛКОС

  • Rambler's Top100Rambler's Top100
  • Яндекс цитирования