Кому управлять биологическими ресурсами России?...

15.02.2007

К биологическим природным ресурсам, как известно, относят ресурсы растительного и животного мира, способные к самовоспроизведению. Непременным условием их благополучия является обеспеченность почвенными и водными ресурсами. В составе биосферы и ее структурных подразделений эти ресурсы непрерывно производят биологическую продукцию, которая обеспечивает существование на Земле всего живого, в том числе и человека. Автор природоохранной библии «До того, как умрет природа», французский ученый Жан Дорст, не уставал подчеркивать значение отраслей природопользования, основанных на эксплуатации первичной продукции биосферы. «…Несмотря на общий технический прогресс и «машинизацию»,..человек находится в тесной зависимости от возобновляемых природных ресурсов и прежде всего от первичной продуктивности фотосинтеза, представляющего собой первичное начало» (1968, с.14).Понятна огромная заинтересованность общества в адекватной охране, разумной эксплуатации и создании хороших условий воспроизводства для биологических ресурсов биосферы. Для этого требуются соответствующие государственные структуры, обладающие необходимыми возможностями и полномочиями. Принципиальные сложности возникают уже на стадии формировании системы этих структур, ибо природные сообщества составляют единое целое, а бюрократические структуры имеют разобщенный ведомственный характер. В этом, как считал известный российский эколог Н.Ф.Реймерс (1990), заключается одно из важных различий в стратегии живой природы и стратегии человека. Дифференцированное управление природными ресурсами предопределяет возникновение хозяйственных отраслей со всеми возникающими отсюда проблемами, которые тем сложнее, чем произвольнее эта дифференциация.

Насколько проводимая административная реформа в Российской Федерации учитывает особенности биологических ресурсов и соответствует весьма специфическим требованиям к управлению ими? Этот вопрос мы уже задавали в недавней публикации в нашем Бюллетене, посвященной экономическим ценностям живой природы (Дежкин и Сафонов, 2004). Сейчас, когда процесс реформирования завершился и мы имеем полную картину свершившегося, целесообразно возвратиться к этой проблеме и подробнее рассмотреть появившиеся сомнения. При этом следует иметь в виду, что приводимые далее выводы и предложения имеют предварительный и частичный характер и нуждаются в обсуждении и дальнейшем подтверждении ученых и специалистов, работающих в разных отраслях биологического природопользования… Прежде чем продолжить обсуждение, необходимо напомнить, что автор предложил выделить из сферы общего природопользования в качестве отдельного научного направления биологическое природопользование, отнеся к нему в практической сфере сельское, лесное, рыбное, охотничье хозяйства, рекреацию и заповедное дело. Констатировано, что биологическое природопользование базируется на эксплуатации и преимущественно естественном воспроизводстве возобновляемых и частично возобновляемых ресурсов биосферы и позволяет успешно реализовать принцип неистощительной эксплуатации ресурсов растений и животных. Среди главных сформулированных нами принципов этого научного направления — уточнение, разработка методов и форм экологической оптимизации отдельных отраслей биологического природопользования и использование их в практической области на единой эколого-экономической и географической основе (Дежкин, 1972; 1997 и 2000; 2002; Дежкин и Попова, 2004).

Заглянем на 10-15 лет назад, в относительно недавнее прошлое нашего бюрократического государства, СССР. Все отнесенные к биологическому природопользованию отрасли хозяйства имели мощные административные вершины в ранге союзных и союзно-республиканских министерств (госкомитетов). В сфере сельского хозяйства, кроме Минсельхоза (Госагропрома), существовало всевластное Министерство водного хозяйства и мелиорации СССР. В лесохозяйственной сфере, помимо Минлесхоза (Гослесхоза), действовало Министерство лесной и целлюлозно-бумажной промышленности. Министерство рыбного хозяйства включало в себя в значительной мере автономную службу по охране и воспроизводству рыбных запасов и регулированию рыболовства — Главрыбвод. Охота и заповедное дело не были «обеспечены» собственными министерствами, но они в Российской Федерации находились на хорошем пригляде у республиканского правительства, в системе Главного управления по охотничьему хозяйству и заповедникам при Совете Министров РСФСР, что обеспечивало им достаточное внимание. В масштабах Союза ими руководило Главное управление (отдел) по охране природы, заповедникам, лесному и охотничьему хозяйству Минсельхоза (Госагропрома) СССР. Заготовки животного сырья и пушнины после 1956 года, когда ликвидировали полезнейшее Министерство заготовок СССР, были переданы потребительской кооперации во главе с Центросоюзом СССР и республиканскими потребительскими обществами. Наблюдением и контролем за состоянием природной среды занимался Государственный комитет СССР по гидрометеорологии и контролю природной среды. Каждое из перечисленных ведомств обладало разветвленной территориальной сетью, доходившей до районного уровня. Перечень союзных и республиканских структур, причастных к эксплуатации и охране природных ресурсов, этим не исчерпывается. В ЦК КПСС имелись отраслевые отделы и сектор охраны природы. Существовала Комиссия Президиума Совета Министров СССР по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Текущие и перспективные проблемы охраны природы и рационального природопользования решались в весьма влиятельных Отделах охраны природы Госпланов СССР и РСФСР (Охрана природы, 1987).Приведенные сведения, с несомненностью, свидетельствуют о том, что при советской власти проблемы эксплуатации природных ресурсов, в том числе и биологических, занимали видное официальное положение в общей государственной и хозяйственной иерархии страны. Мы не стремимся к подробной оценке деятельности существовавших организаций. Отметим только, несмотря на высокий статус, они не имели выверенной теоретической основы, были «перенасыщены» правами и функциями, у них преобладали эгоистические ведомственные тенденции, не учитывающие общих интересов государства. Такие суперведомства, как Министерство водного хозяйства и мелиорации, подчас диктовали государственную политику в сфере природопользования и наносили существенный ущерб состоянию природных ресурсов. Прогрессивные научные положения о комплексном использовании природных ресурсов, интеграции природопользования, о вечной неистощительной системе лесного хозяйства противоречили догматическому характеру социалистического планировании и оставались на бумаге.

Объемы производства в лесной и рыбодобывающей промышленности находились на высоком уровне, постоянно росли, но чаще всего этот рост происходил с разрушением ресурсной базы, с ущербом для воспроизводства ресурсов. Охотничье-промысловое хозяйство велось на экстенсивных началах и во многих отдаленных регионах России хронически не использовало свой весьма значительный ресурсный потенциал. Многочисленные провалы в ведении сельского хозяйства, которое постоянно получало огромные финансовые вливание, известны всем и в комментариях не нуждаются. И все-таки, мы вынуждены повторить приведенный выше тезис: интересы различных отраслей природопользования, в том числе и «провального» сельского хозяйства, находились в центре внимания общества и лоббировались соответствующими влиятельными государственными организациями, отражались в решениях Пленумов и Съездов КПСС, в целевых постановлениях и решениях Правительства. Безрезультатность или низкая эффективность большинства этих действий — не в изъянах (или не столько в изъянах) имевшейся организационной системы, а в идеологических и социально-экономических пороках существовавшего строя. События, которые имели место в народном хозяйстве России в период перестройки, хорошо известны, но нуждаются в дальнейшем всестороннем и глубоком анализе. Несомненен их комплексный, «системный» характер, повлекший сокращение производства во всех отраслях, в том числе и в сфере биологического природопользования. Вот как характеризуется эта ситуация в ответственном правительственном документе — «Федеральная целевая программа «Экология и природные ресурсы России (2002-2010 годы)».

«Россия обладает 22 процентами лесных ресурсов планеты, однако этот потенциал используется недостаточно. По сравнению с началом 90-х годов объем заготовок древесины снизился более, чем в 2 раза…Состояние многих водохозяйственных систем и гидротехнических сооружений неудовлетворительно, в ряде случаев является аварийным, велик их физический износ, широкое развитие получили эрозия берегов, подтопление земель, а также загрязнение водных источников…». Объем добычи рыбы и других водных биологических ресурсов с 1991 года по 2000 год сократился с 8,3 до 4,2 млн. тонн, то есть почти вдвое…производство продукции из пресноводной аквакультуры сократилось в 3,5 раза (2001, с. 12-13). Добавим к этому снижение закупок продукции охотничьего и других видов лесных промыслов, не поддающееся точной оценке из-за отсутствия достоверных статистических данных. Кроме того, за 90-е годы ухудшилось состояние многих природных биологических ресурсов. Специалисты лесного хозяйства констатируют, что в России происходила нежелательная массовая смена пород, истощение высокопродуктивных лесов, обеднение и потеря недревесных ресурсов. Резко уменьшилась площадь насаждений таких ценных твердолиственных пород, как дуб и бук на Северном Кавказе, ясень на Дальнем Востоке, хвойных лесов в северных и дальневосточных районах страны. Сильно поредевшее население оставшихся лесных поселков слабо осваивает ресурсы дикорастущих грибов, ягод, лекарственно-технического сырья в отдаленных угодьях. По имеющимся данным, в конце 90-х годов в хозяйственный оборот вовлекалось всего около одного процента урожая «дикоросов» (Моисеев, 2001; Федеральная целевая программа, 2001; Чуенков, 1999). В рыбной отрасли значительно ухудшились условия воспроизводства водных биологических ресурсов в результате воздействия естественных экологических и антропогенных факторов. На большинстве водоемов запасы мелкочастиковых рыб используются в неполной мере, в то время как добыча ценных промысловых видов во много раз превышает величину допустимого улова (Федеральная целевая программа, 2001). Ресурсы охотничьих животных остались почти безнадзорными, и численность многих видов зверей и птиц, особенно в освоенных человеком регионах, постоянно сокращается. Популяции копытных животных вокруг крупных населенных пунктов находятся под прессом сильнейшего браконьерства. Авторы Федеральной программы делают попытку выявить причины неудач в сфере биологического природопользования. Основной тезис не вызывает сомнений: «Общим недостатком развития природно-ресурсного комплекса является несовершенство экономических механизмов и законодательной базы» (2001, с. 13). Однако он имеет общий характер и не раскрывает существа действовавших негативных механизмов, в том числе и в сфере управления. В конкретном перечне причин допущенных потерь преобладают указания на продолжающееся загрязнение природной среды и ухудшение экологической обстановки в России. Как основа успешной реализации Федеральной программы обоснованно декларируется «комплексный системный подход при разработке правовых, экономических, организационных и иных условий рационального не истощительного природопользования и охраны окружающей природной среды» (с.14), однако в отраслевых разделах Программы этот принцип не находит последовательного воплощения.

В анализируемый период в России произошли огромные структурные и функциональные изменения в системе и организации управления. Мы вступили в перестройку без выверенных экономических взглядов, не имея продуманной теоретической основы природопользования и охраны природы, многие перемена свершались под влиянием субъективных предпочтений, в значительной мере случайно, и все это имело далеко идущие последствия. После многочисленных непродуманных изменений в структуре и функциях ведомств, работающих в сфере биологического природопользования, особенно странных в управлении лесным и рыбным хозяйствами, мы пришли к решениям 2004 года, отраженным в Указах Президента. В важнейшем документе, именуемом «Структура федеральных органов исполнительной власти», утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 года № 649, интересующим нас ведомствам отведено следующее место.

I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство которыми полностью осуществляет Президент Российской Федерации… Структур, причастных к природопользованию, на этом административном уровне нет. Известно, что на ФСБ было возложено участие в охране морских водных биоресурсов.

II. Федеральные министерства, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации: лесное хозяйство — Федеральное агентство лесного хозяйства Министерства природных ресурсов Российской Федерации (МПР РФ); водное хозяйство — Федеральное агентство водных ресурсов МПР РФ; сельское хозяйство — Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (МСХ РФ) — с Федеральным агентством по сельскому хозяйству; рыбное хозяйство — Федеральное агентство по рыболовству МСХ РФ. К этому административному уровню относятся федеральная служба по надзору в сфере природопользования МПР РФ ( без дифференциации) и Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору МХ РФ.

III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации: Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. Положением о Министерстве природных ресурсов, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 года № 370, предусмотрена организация семи структурных подразделений сквозного действия. Среди них: Департамент государственной политики и регулирования природопользования, Департамент государственной политики в сфере охраны окружающей среды и Департамент международного сотрудничества в области охраны окружающей среды и природопользования. Все они так или иначе причастны к решению рассматриваемой проблемы.С позиций биологического природопользования приведенную схему можно оценить следующим образом:

«Отсутствует единая функциональная система управления биологическими природными ресурсами; имеющиеся структуры разбросаны по различным уровням, службам и агентствам, административно не связанным между собой».

Лесное и рыбное хозяйства лишены административной самостоятельности и "погружены" в чуждые для них структуры. (организационная система сельского хозяйства в данной работе не анализируется).

Организации достаточно высокого уровня по руководству охотничьим хозяйством и заповедным делом (системой ООПТ) в созданной структуре исполнительных органов федеральной власти не предусмотрены.

Мы не будем подробно касаться всех аспектов обсуждаемой проблемы. Отметим только, что лишение отраслевой самостоятельности некоторых традиционных отраслей хозяйства России не может не сказаться отрицательно на их важных правах. Так, Федеральное агентство по рыболовству для утверждения объемов общих допустимых уровней добычи биологических ресурсов (ОДУ) и соответствующих квот должно вносить предложения в Министерство сельского хозяйства , не имеющее профессиональных специалистов и научных учреждений, компетентных в области рыболовства (Вопросы,..2004, пункт 3д). Процесс бюрократизируется и фактически «уводится» из ведения профессионалов. Подобных примеров много.

Нам также кажется странным создание взамен самостоятельной экологической службы, устраненной в 2000 году, многофункциональной «Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору». Целесообразнее было бы прислушаться к голосу научной и природоохранной общественности и учредить соответствующий полномочный орган при Президенте Российской Федерации (на уровне I).Следует констатировать, что отсутствие в правительстве единой структуры, на которую возложены функции управления рациональным использованием, охраной и воспроизводством биологических природных ресурсов, в условиях, когда эти ресурсы ухудшаются и истощаются, разобщение и понижение статуса имеющихся структур, свидетельствует о непонимании в руководящих российских организациях существа и важности проблемы.Рассмотрим подробно положение в двух своеобразных отраслях биологического природопользования России — в охотничьем хозяйстве и заповедном деле. Зададим первый вопрос: кто и как должен управлять охотничьим хозяйством страны? События последних месяцев, связанные с перестройкой системы органов управления Российской Федерации, нанесли охотничьему хозяйству страны тяжелый и незаслуженный удар, от которого, если ничего не изменится, ему не суждено никогда полностью оправиться. Не останется ничего от иллюзорной мечты российских охотников и охотоведов о рассвете охоты в XXI веке. Не останется охоты как значимой сферы государственной деятельности вообще.

Открываем важнейшие документы, которые во многом должны определить судьбу России на ближайшие годы. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре Федеральных органов исполнительной власти» и уже упоминавшийся Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти». Ни единого упоминания об охотничьем хозяйстве! Всматриваемся в приложение к последнему Указу, именуемое «Структура федеральных органов исполнительной власти». Находим в нем подробные перечни федеральных министерств, служб, агентств. Видим попытку некоторой реабилитации экологических структур. Естественно, — об этом уже упоминалось — есть структуры по лесному, рыбному хозяйству, хотя и не в таком виде и не в тех статусах, в котором хотелось бы их видеть.. И опять-таки нет долгожданных слов «охотничье хозяйство»! Чиновники, сочинявшие этот документ, выплеснули за борт старейшую традиционную отрасль народного хозяйства России. На самом высоком формальном уровне наша страна лишилась охотничьего хозяйства. Продолжая отслеживать судьбу отрасли, познакомимся с Положением о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденном Постановлением правительства от 28 июня 2004 года № 315. В нем, в перечне 33-х функций министерства «по выработке государственной политики и нормативно-правового регулирования в сфере агропромышленного комплекса» (пункт 1) упомянута (на первом месте!) функция «изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты». На основании имеющейся законодательной и правовой основы Министерство самостоятельно принимает нормативно-правовые акты — в том числе «правила использования и охраны объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты и рыболовства» (пункт 5.2.1). Оно же устанавливает «порядок исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный незаконной добычей или уничтожением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты» (пункт 5.2.31).Итак, если хозяйственная отрасль и самостоятельная управляющая ею организация «потеряны», то сама форма деятельности — охота — осталась. Но в каком странном и неправдоподобном виде! В качестве своеобразной примеси к органам ветеринарного и фитосанитарного надзора (!) и структуры агентства по сельскому хозяйству. Завершен печальный административный путь от влиятельного самостоятельного органа при правительстве РСФСР, каковым была Главохота, до чужеродных наростов на сельскохозяйственном ведомстве…Мы не впервые сталкиваемся с этой проблемой. Определенный интерес представляет история вопроса. Не особенно углубляясь в нее, вспомним, что в послевоенные годы в госплановских классификаторах не было отрасли «охотничье хозяйство», а имелись в качестве самостоятельных объектов экономического управления «охотничьи хозяйства». Это не мешало существованию Главохоты РСФСР, охотничьей (совместно с природоохранной и заповедной) структуры союзного Минсельхоза, территориальных охотничьих инспекций и управлений охотничье-промыслового хозяйства, пушно-заготовительных подразделений Министерства заготовок СССР (позднее — Центросоюза и Роспотребсоюза), государственной охотничьей статистики... То есть, фактически, отрасль наличествовала и успешно функционировала. Принимались специальные правительственные постановления и решения по ее укреплению и развитию. Тем не менее, длительное время ученые и специалисты настаивали на официальном признании статуса отрасли и приводили соответствующие и вполне убедительные доводы. Известный кировский охотовед-экономист В.Н.Дерягин называл когда-то шесть показателей, присущих охотничьему хозяйству и достаточных для его идентификации в качестве самостоятельной общегосударственной сферы деятельности. Они, в свободном изложении, выглядят так:

специфический объект эксплуатации — охотничьи животные и весь охотопромысловый комплекс;

  • наличие постоянных квалифицированных кадров — штатных охотников (к ним периодически добавляются временные, сезонные), егерей, охотоведов, заготовителей пушнины и другой охотничьей продукции, товароведов;
  • присутствие учебных заведений, институтов и техников, для подготовки кадров и повышения их квалификации;
  • наличие производственной инфраструктуры — закрепленных участков охотничьих угодий, промысловых и любительских охотничьих хозяйств с обширным набором принадлежащих им инвентаря и средств производства, подсобных звероводческих и других хозяйств и ферм, цехов по переработке охотничьей продукции, пушно-меховых баз и т. д.;
  • собственная система управления и контроля, органов охотничьего надзора, простиравшаяся от Москвы до самых отдаленных районов;
  • сформировавшаяся охотоведческая наука с сетью научно-исследовательских учреждений и опытных стационаров.

Следует помнить и о присутствии в России большой добровольной общественной организации — Союза охотников и рыболовов. Наряду с основными функциями, она выполняет и некоторые производственные задачи по добыче и заготовкам продукции промыслов, охране и воспроизводству охотничьих животных и рыбы, и кровно заинтересована в постоянной государственной поддержке. Охотхозяйственная система постоянно и тесно взаимодействовала с Всесоюзным объединением «Союзпушнина», осуществлявшим экспортные функции, с разветвленной сетью заготовительных организаций потребительской кооперации. Охотничье хозяйство ни с кем не конкурировало и никто, в стране, полноценно не мог заменить его. Данная система, в несколько ослабленном и искаженном перестройкой виде, существует и сейчас. Нам представляется, что если возвратить в нее непродуманно изъятое управленческое звено, то она вновь приобретет де факто, то есть фактически, статус самостоятельной отрасли, Останется лишь узаконить ее де юре, юридически… В пользу самостоятельности охотничьего хозяйства говорят и следующие доводы. Статья 12 Закона РФ «О животном мире» четко провозглашает очень важный принцип — «отделение права пользования животным миром от права пользования землей и другими природными ресурсами». Это означает, что в стране должна иметься независимая от существующих землепользователей организация, обладающая правом исключительного пользования животным миром или важным компонентом его — охотничьими животными. Так почему, противозаконно, эта миссия препоручается одному из главных землепользователей — Министерству сельского хозяйства? И, кроме того: по данным современного Федерального атласа «Природные ресурсы и экология России» (Москва, 2002), большая часть территории страны, 62 %, занята землями лесного фонда и лишь 25,7 % — землями сельскохозяйственного назначения. Следовательно, Минсельхоз будет регламентировать использование охотничьих ресурсов на «чужих» землях? К тому же известно, что большая часть самых продуктивных охотничьих угодий находится в лесах и на водоемах. Как решают эту проблему развитые капиталистические страны, где преобладает частная собственность на землю? В США, например, охрану, изучение и эксплуатацию ресурсов наземных позвоночных животных и рыбы в материковых водоемах регулирует мощная Служба рыбы и дичи Министерства внутренних дел (Департамента внутренних ресурсов), организация с более чем миллиардным долларовым бюджетом, квалифицированными и высокооплачиваемыми кадрами и прекрасным техническим оснащением...

Существует много причин нынешнего пренебрежения охотничьим хозяйством. Они заслуживают самостоятельного глубокого анализа. Но назовем здесь, по нашему мнению, главную: непонимание правительством и ведущими экономистами истинной роли охотничьего хозяйства в эколого-экономической сфере страны. И это непонимание возникло не сегодня, а существовало и углублялось в течение многих десятилетий. Приведем один из многочисленных примеров. К 70-80-м годам прошлого столетия в России возникла разветвленная и потенциально очень эффективная сеть охотничье-промысловых хозяйств, в которую входили около 230 госпромхозов и коопзверопромхозов и почти 200 северных оленеводческих совхозов и колхозов. За ними было закреплено свыше одного миллиарда охотничьих угодий в северных и восточных районах страны! Они производили широчайший ассортимент продукции, существовали преимущественно на местных ресурсах, вели их комплексное освоение и являлись хозяйственно-экономическими центрами таежной и тундровой зон. Они находились в центре внимания Госплана и Правительства? Ничего подобного. Им урезали лимиты на лесопереработку и вылов ценных пород рыбы, не выделяли транспортные средства, необходимые для работы в трудных природных условиях, снижали наценки на пушнину, душили нереальными планами, словом, не давали нормально хозяйствовать. Вследствие этого многие промысловые районы страны во время перестройки лишились собственной производственной базы, а их население осталось без работы… Современные финансовые показатели охотничьего хозяйства России невысоки и, формально, могут позволить сомневаться в его отраслевой самостоятельности. Но обратимся опять к опыту США, страны, довольно близкой к нам по характеру животного мира и площади территории. В конце 90-х годов затраты охотников-любителей на занятие охотой превысили там 20 миллиардов долларов в год, а стимулированное этим развитие производства оценивалось в 60 с лишним миллиардов долларов. Одни только налоги от производства и реализации охотничьих товаров в федеральный и штатный бюджеты превышали три миллиарда долларов ежегодно! И это, не считая стоимости добытых охотничьих животных, при постоянном росте их численности и добычи. Наше охотничье хозяйство по многим причинам пока что далеко от этого уровня, но также имеет огромный ресурсно-экономический потенциал, плохо освоенный и не известный деятелям, решающим его судьбу… Когда низводили управление традиционной и приоритетной отраслью природопользования России — охотничьим хозяйством — до второстепенной структуры федеральной службы и федерального агентства Минсельхоза, с кем-нибудь советовались? Это решение детально обсуждалось? Кто-либо консультировался с охотоведческой наукой? Спрашивали мнение опытных специалистов охотничьего хозяйства?.. Предпринятые действия не только не верны по существу, но и противоречат демократическим принципам нашего государства (Дежкин, 2004)… Поговорим теперь о заповедном деле, в функции которого входит управление системой особо охраняемых территорий страны. До момента написания данной статьи ему так и не нашлось соответствующего места в структуре исполнительных органов власти страны. По Н.Ф. Реймерсу (2000), заповедники, национальные парки и другие категории охраняемых природных территорий федерального уровня являются важной частью системы природопользования и в этом качестве они не могут оказаться вне поля зрения правительства. Россиянам близки судьбы прекрасных российских заповедников, известных во всем мире, а ныне кинутых правительством на произвол судьбы. Они создавались для охраны исчезающих и ценных видов охотничьих животных и долгое время находились под покровительством охотничьих организаций, пока не переросли их функции и не приобрели биосферное значение. Казалось бы, не имеют особого смысла экскурсии в советское прошлое в поисках поучительных административных примеров. Мы знаем тупой догматический характер системы управления минувшей поры. Но вот парадокс! Знакомясь с историей отечественного заповедного дела, мы сталкиваемся с удивительным примером признания его чрезвычайной важности на самом высоком административном уровне. В 1951 году для руководства союзной системой заповедников было создано Главное управления по заповедникам при Совете Министров СССР! Правда, через два года постановлением Сталина большинство заповедников закрыли, а Главк реорганизовали, но управление оставшимися заповедниками сохранили на достаточно почетном уровне. В Российской Федерации ими долгие годы руководило Главное управление охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР, а в Советском Союзе (с 1964 года) — специальный Главк охраны природы, охотничьего хозяйства и заповедного дела Минсельхоза СССР. У них имелся прямой выход в союзное и республиканское правительства для решения назревших проблем заповедного дела. С заповедниками считались на местах областные и районные власти. В природоохранных структурах, возникших в начале перестройки, особо охраняемые природные территории, и в их числе заповедники, заняли благоприятную административную нишу. Ее верхний предел — департамент по заповедному делу Минприроды (тогдашней Минприроды!) РФ. Вместе со статусом Министерства, которое по воле правительства из могучей организации постепенно превратилось в рядовой (но все еще упрямый и, своевольный) Государственный комитет, понижался и статус заповедной структуры, однако она сохраняла самостоятельность и эффективно работала на благо заповедного дела. В эти годы российские заповедники окончательно вышли на международную арену и завоевали широкое признание во всем мире, получили моральную, финансовую и материальную поддержку зарубежных организаций, которая помогла им выжить в скудные гайдаровские времена. Заповедное хозяйство развивалось и, несмотря на недостаточное финансирование, стало во многом соответствовать мировым стандартам. К концу 90-х годов в России было 100 государственных природных заповедников, занимавших 1,56 процента территории страны, 35 национальных парков (еще 0,4 процента), много природных парков, заказников, памятников природы и т.д. Они гордились сохраненными природными системами, уникальными ландшафтами, спасенными видами растений и животных, результатами научных исследований. В достопамятном 2000 году реальная экономическая парадигма взяла верх над зарождающейся экологической парадигмой XXI столетия. Были упразднены Минэкология, Лесная служба России и другие природоохранные структуры, беспокоившие власти, которые жаждали «свободы в природе». Наша страна осталась чуть ли не единственной страной в мире, лишенной централизованной экологической службы. Передача Министерству природных ресурсов России природоохранных и экологических функций знаменовало почти полный разгром заповедного дела. Стараниями «дорожно-природного министра» Артюхова Управление заповедников было закрыто, жалкие остатки его были переданы в две министерских структуры. Без дела остались квалифицированные сотрудники, утрачены традиции, нарушена преемственность. Особо охраняемые природные территории страны остались без руководства.

Стараниями экологической и природоохранной общественности за три года правления Минприроды с огромным трудом удалось «дожать» странного министра и добиться восстановления Департамента биоресурсов и особо охраняемых природных территорий. Стали возвращаться опытные специалисты. Директора заповедников и национальных парков перестали ощущать свою беспризорность. Но… Наступила реорганизация Правительства Российской Федерации. Не будем пытаться дать его общую оценку, хотя о некоторых положенных в основу очередной перестройки принципах можно было бы серьезно поспорить. Что касается наших заповедников, то… для них вовсе не нашлось полочки в новой правительственной иерархии! Странная эволюция, не правда ли? От сверхведомства в тоталитарном государстве, вроде бы не признававшем нужд природы, через ряд промежуточных структур, иногда весьма серьезных, до полного административного отрицания в государстве демократическом, как будто бы не мыслимом без внимания к природе… Случайна ли такая метаморфоза? Судя по печальному опыту 2000-го — нет. Что известно о роли особо охраняемых природных территорий в современном предкризисном обществе? Они способствуют сохранению природных ресурсов? Да, несомненно. Они пропагандируют идеи охраны природы, на деле показывают их эффективность? Да, это также общеизвестно. Однако от этих фактов нынешние бюрократы с легкостью отмахиваются, ссылаясь на необходимость вовлечения в хозяйственный оборот все новых и новых природных ресурсов, чему якобы препятствует заповедание территорий, имеющих богатые природные ресурсы. Но мы знаем и можем привести неотразимые доводы в пользу последних сохраняемых уголков земной природы. Итак, несомненно, что существование и функционирование систем охраняемых природных территорий имеют планетарное значение, и их роль постепенно возрастает по мере разрушения биосферы и развития экологических кризисов. Они помогают поддерживать общий и региональные природные балансы, сохранять природно-ресурсный потенциал и оказывают положительное влияние на моральный климат общества, озабоченного все углубляющимся экологическим неблагополучием Земли. Природоохранные территории, в том числе заповедники, самоценны; для специалистов нет надобности в аргументах, подтверждающих их право на существование, особенно — в условиях близящейся экологической катастрофы. Они — одна из немногих реальных попыток человечества оправдаться перед разрушаемой природой (приостановить ее разрушение)…» (Дежкин, 1999).

Наша тревога прежде всего о забытых чиновниками российских заповедниках и национальных парках. Но в конце концов, с проволочками и, скорее всего, не совсем удачно найдут для них в столице захудалую административную полочку (лишь бы не отдали федеральные объекты в ведение субъектов федерации, что будет означать распад системы) и успокоятся. Значит ли это, что в России — переходим от охотничьего хозяйства и заповедного дела к более общим проблемам — будет решена важнейшая проблема адекватного управления живой природой?

Существуют абстрактные подходы к проблемам управления. Возможно, они являются глубоко научными и обоснованными. Но можем ли мы игнорировать исторические, традиционные и даже чисто эмоциональные обстоятельства? Заповедное дело — предмет национальной гордости России. Охотничье хозяйство — плоть от плоти традиционная российская сфера деятельности. На огромных территориях вокруг него веками складывался своеобразный и богатый хозяйственный комплекс, со своими обычаями, технологиями, с нестандартными людьми. Без особой натяжки мы утверждаем, что без «мягкой рухляди» не могла бы так быстро сформироваться и окрепнуть российская экономика. А любительская охота, ее традиции, ее поэзия, ее вклад в национальную культуру? Тысячи молодых людей оказались в охотоведческих вузах благодаря бескорыстному романтическому влечению к охоте. Можно ли, готовя реорганизацию, не принимать во внимание эти и сотни других обстоятельств, которые оказываются убедительнее любой управленческой теории?

Но, пожалуй, дело не только в эмоциях. И не только в заповедном деле и охотничьем хозяйстве. Попытаемся заглянуть в суть проблемы. Она — в укоренившемся — прежде в СССР, а ныне в России — на самом высоком уровне пренебрежении нуждами и возможностями живой природы. Если мы окинем взглядом события, совершавшиеся в минувшие годы в сфере использования биологических природных ресурсов, то констатируем феномен, который — без преувеличения — можно назвать феноменом постепенного разрушения управления этой национальной сферой деятельности.

Не счесть вреда от бесчисленных советских и российских реорганизаций, создающих иллюзию административного прогресса, а на самом деле ведущих к утрате бесценного опыта и специалистов. Так отчасти случилось и во время текущей реорганизации правительства. О том, что произошло в сфере управления биологическими природными ресурсами можно заявить прямо: оно сделало очередной и очень большой шаг назад.

Что же делать?

Прежде всего, и очень срочно, следует определить место заповедному делу в системе государственного управления, соответствующее его национальному и мировому значению. Укрепить экономическую и материально-техническую базу отрасли, улучшить крайне скудные условия оплаты труда ее работников. Повысить статус структуры, управляющей охотничьим хозяйством страны, придать ей административную самостоятельность. Увеличить штаты охотничьих инспекторов и егерей, улучшить оплату их труда, вооружить современным транспортом. А далее необходима глубокая реформа биологического природопользования в России, с изменения представлений о рациональной системе управления в этой сфере. Не ликвидация структурных «остатков» и не робкая (чаще всего ошибочная) реконструкция управляющих систем, а их полнокровное восстановление, истинная дебюрократизация — вот что должно привести к желаемому перелому. В правительстве должен иметься блок по охране и рациональной эксплуатации природных биологических ресурсов. При этом перед глазами у нас может быть опыт «модельной страны», во многом сходной с нами по природным условиям и традициям, но имеющей высочайшую результативность природопользования, — опыт США. Достаточно сказать, что оценка экономического эффекта деятельности этой страны в области любительского рыболовства, любительской охоты и организации наблюдений за животными в естественной природе определяется там в 110 с лишним миллиардов долларов в год (Дежкин и Сафонов, 2004)!

Несомненно, прежняя система отраслевых министерств изживает себя и проводимая реформа управления является откликом на эти важнейшие события. Министерства в прежнем виде трудно себе представить. Функции их должны подвергнуться серьезным коррективам. Недопустимо, однако, стричь все под одну гребенку. Нельзя, игнорируя колоссальные российские традиции, их роль в национальной истории и экономике, полностью лишать лесное, рыбное, охотничье хозяйства их отраслевой самостоятельности. Близоруко и ошибочно обезглавливать заповедное дело. Это приводило и приводит к потере многолетнего ведомственного опыта и ценнейших кадров, к утрате преемственности, к профессиональной уязвимости приходящих на смену структур. Это, наконец, удар по нашему национальному престижу. Хотим ли мы, чтобы символом нашей страны стали не кедр, лосось и медведь, не заповедный Байкал, а назойливая и ненадежная нефтяная вышка? Если нецелесообразно сохранять прежние отраслевые министерства, необходимо обсудить новые формы управления (что частично уже сделано). Но не на основе заданных сверху параметров — столько то министерств (служб, агентств), не больше, и со строго предписанной структурой и численностью. Это чистейшей воды административный догматизм. А на основе специфики целей и задач, здравого смысла, результатов профессионального опыта и размышлений специалистов и ученых.

Что объединяет лесное, рыбное, охотничье хозяйства? — То, что все они эксплуатируют возобновляемые ресурсы биосферы, ресурсы растительного и животного мира. И, следовательно, их деятельность может быть подчинена общим принципам управления. Первый из них — возможность вечного неистощительного использования биологических ресурсов. Второй — охрана ресурсов через разумную, научно обоснованную эксплуатацию. Третий — целесообразность и даже неизбежность комплексной интегрированной деятельности (эти и некоторые другие важные принципы аккумулированы наукой о биологическом природопользовании). Так вот, нельзя ли при реконструкции управления экономикой страны вместо абстрактных бюрократических принципов ориентироваться на научные, глубоко функциональные? Как мы уже предлагали (Дежкин и Сафонов, 2004), лесное, рыбное, охотничье хозяйства могут найти место в единой структуре, предположительно — в Министерстве биологического природопользования, действующем на единых принципах (за современной Минприродой, помимо регламентации общих проблем природопользования, должно сохраниться недропользование, основывающееся на иных принципах). Их отраслевая самостоятельность возможна путем сохранения в родственных стенах крупных функциональных структур, не потерявших связей с предшественниками и сохраняющих отраслевые наименования: лесное, рыбное, охотничье... Здесь же может найти достойное равноправное место Федеральный орган по руководству заповедным делом (Дежкин, 2004).

В регионах могут быть созданы комплексные управленческие структуры по регулированию лесного, рыбного, охотничьего хозяйства. Предлагаемая структура будет способствовать выполнению одного из важных положений Закона РФ «Об охране окружающей среды», обеспечивать «проведение федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации» (статья 5). Она же создаст условия для успешной реализации другого важного принципа Закона, приводимого в статье 3: «Охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности». Разумеется, автор не претендует на бесспорные предложения по столь сложной проблеме, как проблема управления биологическими природными ресурсами страны (управления живой природой). Она может быть сформулирована лишь с участием ученых и специалистов, работающих во всех сферах природопользования. Но проблема, на наш взгляд, вполне созрела для обсуждения…

В.В. Дежкин, доктор биологических наук, профессор.

Все материалы раздела «Метаморфозы»

Обсуждения (добавить комментарий)

Алексеенко В.А. Dec 24 2012 6:57PM
Не могу понять любовь ученых умов к словоблудию. Зерно истины растворяется в море слов. Всю работу можно было представить на двух печатных листах.Стиль речи явно публицистический, нежели научный. А ведь тема действительно интересная.
Елена Mar 24 2010 4:36PM
Да, а ведь делать надо что-то уже срочно. Люди, от которых зависит наша жизнь и благосостояние так себя ведут, как буд-то точно знают, что конец света неизбежен и наступит уже завтра. Если сам господин Путин утверждает, что ЦБК на озере Байкал - ничего страшного, пустяк, то, нам, экологам, становится тоскливо и страшно! Мы-то уже пожили, а вот наши дети и уж тем более внуки... Когда же те, от которых это зависит начнут себя вести по-хозяйски на этой земле? Почему за неправильное нерациональное отношение к природным ресурсам не предусмотрено наказание (лучше конечно уголовное) чиновников? Почему им все "сходит" с рук? А ведь животные, между прочим, еще не просто ресурсы, а и живые существа, которые тоже имеют право на жизнь. Кто об этом помнит?
Страницы: 1

Добавить комментарий

(Внимание: действует премодерация)

ФОТОРЕПОРТАЖ 36
Раки

Участвуйте в нашем конкурсе и выиграйте ценный приз!




© 2006—2017 Электронное издание «Логово». Использование материалов возможно только с ссылкой на источник

Мнение редакции может не совпадать с мнением авторов. Редакция не несет ответственности за достоверность информации, опубликованной в рекламных объявлениях.

Создание сайта — ЭЛКОС

  • Rambler's Top100Rambler's Top100
  • Яндекс цитирования